ICPE/ Autorisation environnementale - Porter à connaissance : le silence de l'administration vaut désormais rejet implicite

Commentaire de l'arrêt du Conseil d'Etat, 6^ème et 5^ème chambre réunies, 8 avril 2026, Association Berzoc'h vent debout et autres, n° 495603, publié au recueil Lebon (B)

Par une décision du 8 avril 2026, rendue par les 5ème et 6ème chambres réunies et publiée au Recueil Lebon, le Conseil d’État précise le régime applicable aux porter à connaissance (« PAC ») adressés dans le cadre de la mise en œuvre d’une autorisation environnementale.

La Haute juridiction juge, pour la première fois, que le silence gardé par l’administration pendant plus de quatre mois sur un PAC vaut décision implicite de rejet.

Si cette solution apparaît juridiquement cohérente au regard des dispositions du code des relations entre le public et l’administration (« CRPA »), elle conduit néanmoins à remettre en cause une pratique administrative extrêmement répandue. En effet, de très nombreux PAC demeurent sans réponse formelle des préfectures, les exploitants mettant ensuite en œuvre les modifications envisagées en l’absence d’observation de l’administration.

Lmt avocats revient sur les implications de cette décision et ses conséquences pour les porteurs de projets et industriels.

• Rappel du cadre applicable

Aux termes de l’article L. 181-14 du code de l’environnement, une nouvelle autorisation environnementale est requise en cas de modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux autorisés.

À l’inverse, l’article R. 181-46 du même code prévoit une procédure « allégée » pour les modifications considérées comme non substantielles.

Dans cette hypothèse, l’exploitant porte les modifications projetées à la connaissance du préfet, lequel peut :

• soit considérer qu’aucune mesure particulière n’est nécessaire ;
• soit imposer des prescriptions complémentaires ;
• soit estimer qu’une nouvelle demande d’autorisation environnementale doit être déposée.

En pratique, les préfectures répondent rarement aux PAC lorsqu’elles considèrent que les modifications envisagées ne nécessitent ni prescriptions complémentaires, ni nouvelle autorisation environnementale.

Lorsqu’une réponse est apportée, elle prend généralement la forme d’un simple « donner acte », rarement publié ou porté à la connaissance des tiers, ce qui soulève d’ailleurs d’autres interrogations en matière d’information du public et de sécurité juridique.

Dans plusieurs secteurs, notamment en matière éolienne, les exploitants ont ainsi pris l’habitude de mettre en œuvre certaines modifications en l’absence de réaction de l’administration, cette absence de réponse étant alors interprétée comme une absence d’objection de principe de la part du préfet.

C’est cette pratique que le Conseil d’État vient aujourd’hui remettre en cause.

• La solution retenue par le Conseil d’État

Dans cette affaire, un PAC avait été adressé au préfet des Côtes-d’Armor afin de modifier l’implantation de plusieurs éoliennes autorisées quelques mois auparavant. Cette modification visait notamment à régulariser une difficulté tenant à la maîtrise foncière de certaines parcelles d’implantation, identifiée en cours d’instance contentieuse. Le préfet n’avait apporté aucune réponse au PAC.

Saisi d’un recours contre l’autorisation environnementale initiale, la cour administrative d’appel de Nantes avait néanmoins considéré que cette transmission permettait de régulariser le dossier et d’écarter le moyen tiré de son incomplétude. Le Conseil d’État censure ce raisonnement.

La Haute juridiction juge que le PAC doit être regardé comme une véritable demande présentée à l’administration au sens de l’article L. 110-1 du CRPA. Dès lors, le mécanisme du « silence vaut acceptation » prévu à l’article L. 231-1 du CRPA ne trouve pas à s’appliquer, en raison de l’exception prévue pour les demandes portant sur des projets soumis à évaluation environnementale.

Le silence gardé pendant plus de quatre mois par le préfet faisait donc naître une décision implicite de rejet. Le PAC demeuré sans réponse ne pouvait ainsi produire aucun effet sur l’autorisation environnementale initiale.

• Une décision aux conséquences pratiques importantes

La portée pratique de cette décision apparaît importante, bien que limitée au projet ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale.

Ainsi, pour les futurs PAC ou ceux non encore mis en œuvre, il convient de s’assurer d’obtenir un retour formel de l’administration avant de mettre en œuvre les modifications envisagées.

Le principal risque réside désormais dans un constat de non-conformité entre l’exploitation effectivement mise en œuvre et l’autorisation environnementale délivrée.

En cas de contrôle, l’administration pourrait considérer que des modifications réalisées à la suite d’un PAC demeuré sans réponse n’ont jamais été régulièrement validées par celle-ci. Une telle situation est susceptible d’entraîner la mise en œuvre des pouvoirs de police prévus notamment aux articles L. 171-7 et suivants du code de l’environnement : rapport de manquement, mise en demeure de régulariser, voire sanctions administratives selon la nature et l’ampleur des écarts constatés.

Le risque paraît avant tout administratif et contentieux, même si certaines situations pourraient également soulever des enjeux pénaux.

Il convient toutefois de rappeler que le mécanisme du PAC concerne précisément des modifications réputées non substantielles, c’est-à-dire des modifications qui, en principe, ne justifient ni une nouvelle autorisation environnementale ni des prescriptions complémentaires.

La difficulté résulte donc principalement du décalage entre :

• d’une part, la pratique administrative jusqu’alors largement admise ;
• et, d’autre part, la lecture contraire désormais retenue par le Conseil d’État du régime procédural applicable aux PAC.

Une incertitude demeure pour les situations passées

La décision du Conseil d’Etat ne se prononce pas, malheureusement, sur les conséquences de l'interprétation ainsi retenue pour les PAC antérieurs demeurés sans réponse.

Cette question est loin d’être théorique au regard du nombre important de modifications mises en œuvre sur la base d’une absence de réaction de l’administration, notamment dans le secteur éolien, mais également pour certaines ICPE industrielles dans le cadre de modifications internes ou d’évolutions liées aux normes de sécurité ou aux contraintes d’exploitation.

L’application de cette nouvelle jurisprudence à des situations anciennes pourrait ainsi soulever d’importantes difficultés pratiques et de sécurité juridique.

Quelles suites pour les exploitants ?

A notre sens, la stratégie à adopter devra nécessairement être appréciée au cas par cas.

Plusieurs critères paraissent devoir être pris en compte :

• l’ancienneté des modifications réalisées ;
• l’existence éventuelle de contrôles administratifs antérieurs ;
• la nature exacte des modifications mises en œuvre ;
• leur incidence sur les conditions d’exploitation de l’installation ;
• ou encore l’existence de contentieux en cours ou à venir.

Dans la plupart des cas, une démarche de régularisation semble opportune et devra être mise en œuvre.

Dans d’autres, une prise de contact avec l’administration pourrait en revanche conduire celle-ci à formaliser une difficulté qui n’avait jusqu’alors jamais été relevée, notamment si l’installation a déjà fait l’objet d’un contrôle.

Une analyse préalable de chaque situation apparaît donc indispensable avant toute démarche de régularisation éventuelle auprès de l’administration.

Emmanuel Guillini et Aurélie Surteauville, avocats au barreau de Paris, Lmt Avocats